Dokumentinnsyn – utan offentlegheit?

Innføringa av offentlegprinsippet i norsk forvaltning var utan tvil ein viktig demokratisk reform. Forvaltningslova og offentlegheitslova etablerte eit system for innsyn i forvaltningas saksbehandling som styrka den demokratiske kontrollen av styresmaktene. Alle har rett til å krevje innsyn i saksdokument i offentlege organ, og eventuelle avslag skal vere grunngjevne med lovheimel.

Offentlegprinsippet har særleg blitt grunngitt med omsynet til rettstryggleik og demokrati. Forvaltningskomiteen av 1958, som utarbeida det første framlegget til offentlegheitslov, meinte at «[d]en enkeltes rettsstilling trygges derved at kjennskap til andre sakers behandling fremmer likhet i avgjørelsene, motvirker og vanskeliggjør vilkårlighet og korrupsjon». På same måte er allmenn tilgang til informasjon om saksbehandling og vedtak i offentleg forvaltning eit nødvendig grunnlag for eit demokrati som også involverer den vanlege borgaren, eit demokrati som også omfattar dei offentlege arkiva. Jacques Derrida såg på makt over arkivet som eit grunnleggjande demokratisk spørsmål: «Det finst ingen politisk makt utan kontroll over arkivet (—). Effektivt demokrati kan alltid målast etter eit grunnleggande kriterium: Deltakinga i og tilgangen til arkivet, til skapinga av det og til tolkinga av det».

Innføringa av offentlegprinsippet skjedde ikkje utan motstand. Og denne motstanden var konsentrert i det statlege byråkratiet, som meinte at det ville bli kostbart og i tillegg forseinke saksbehandlinga. Byråkratiet arbeider som kjent alltid best når det har arbeidsro, og slepp å bli forstyrra av eit stadig innsynsmas. Og slik er det tydelegvis framleis.

Den 18. februar i år sendte Kultur- og kyrkjedepartementet (KKD) eit merkverdig brev til Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID) om tolkinga av journalføringsplikta i Forskrift om offentlege arkiv. Forhistoria er slik:

I april 2008 gav Sivilombodsmannen ein uttale om arkivering og journalføring av saker om dokumentinnsyn. Bakgrunnen var at han i behandlinga av ei klagesak hadde oppdaga at AID ikkje journalførte krav om dokumentinnsyn. Sivilombodsmannens uttale tar som utgangspunkt formuleringane i arkivforskrifta som føreskriv journalføringsplikt når eit saksdokument er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon, og skriv at det

«ikke [kan] være tvilsomt at begjæringen skal være gjenstand for saksbehandling hos organet. Det kan heller ikke anses tvilsomt at innsynsbegjæringen, forvaltningens avgjørelse, og andre dokumenter knyttet til behandlingen av innsynssaken, har en dokumentasjonsverdi. For eksempel vil slike dokumenter kunne ha betydning for å dokumentere forvaltningsorganets praksis i saker om dokumentoffentlighet, eller ved en eventuell klage til ombudsmannen.
Etter dette har forvaltningsorganer en plikt til å journalføre innkomne innsynsbegjæringer som fremsettes elektronisk eller i papirform».

AID var tydelegvis lite glad for dette, og klaga saka inn til KKD i mai i fjor. Og så, i februar 2009, sender KKD (med kopi til Riksarkivaren, Justisdepartementet og Sivilombodsmannen) eit svarbrev som konkluderer med at kravet om journalføring i arkivforskrifta ikkje omfattar saker om dokumentinnsyn.

Brevet er, som sagt, ei merkverdig affære. Det er på den eine sida eit typisk døme på ei utgreiing der svaret er gitt på førehand: Departementa ønskjer openbart ikkje eit system der krav om dokumentinnsyn blir journalført. (Det ville forstyrre arbeidsroa, og vere både dyrt og forseinkande for saksbehandlinga). KKDs argumentasjon er difor selektiv og inkonsistent,  prega av jakt på argument som støttar opp om den på førehand gitte konklusjonen.

På den andre sida er brevet ein studie i byråkratisk mentalitet. Brevskrivarane hoppar lett over det denne saka djupast sett handlar om: Offentlegheitas muligheit for å kontrollere forvaltningas behandling av krav om dokumentinnsyn. Dette er sjølvsagt avhengig av at vi kan få innsyn i korleis slike saker blir behandla. Og for å be om innsyn i slike saker, må vi vite at dei finst – og då må dei journalførast!

I staden legg dei vekt på at «det neppe noengang har vært praksis at departementene har journalført hver enkelt av det store antall vanlege innsynsbegjæringer som mottas», at «nåværende praksis har (—) lang tradisjon» og at det i ei «journalføringsplikt for alle innsynsbegjæringer ville (—) ligge en innebygd fare for selvgenererende oppsvulming av forvaltningens journaler ut over alle grenser, som bl.a. vil motvirke de offentligshensyn journalene skal ivareta».

Hadde byråkratane fått bestemme på 1960-talet, hadde vi ikkje hatt noko offentlegprinsipp i dag. Dei leid heldigvis nederlag, men kan jo trøste seg med at dagens byråkratar gjer sitt beste for å leve opp til gamle ideal.

Dei som ønskjer å lese brevet kan bestille det frå KKDs arkivteneste. Arkivreferansen er følgjande: 2008/02344 KU/KU3 IE:mmt 18.02.2009.