Kommunal arkivdanning 1950 – 2000
Innleiing
Emnet for denne artikkelen er utviklinga av den kommunale arkivdanninga den siste halvdelen av det førre hundreåret. Rammene for artikkelen tillet ikkje nokon utfyllande behandling emnet. Eg har difor valt å følgje i utviklinga i nokre små og mellomstore kommunar i Hordaland, som i denne samanhengen kan vere rimeleg representative for kommunar av same storleik. Eg har valt å sjå bort frå bykommunane, hovudsakleg fordi eg berre i liten grad har hatt tilgang til kjeldemateriale om arkiva i byane.
Utviklinga av kommuneforvaltninga 1950 – 1980 har blitt kalla det «kommunale hamskiftet»[i]. Uttrykket karakteriserer ei omfattande omdanning av kommunane, når det gjeld geografisk inndeling, administrativ utbygging, organisering, utvikling av nye tenester og generell profesjonalisering av saksbehandling og tenesteyting. Kan denne karakteristikken gi meining også for dei kommunale arkiva? I denne artikkelen vil eg vise at det i løpet av dei siste 50 åra har det skjedd vesentlege endringar i kommunal arkivdanning. Endringane er synlege på fleire område: kva slags opplysningar som har blitt rekna som arkivverdig, dei arkivsystema som har blir brukt og dei overordna arkivstrukturane, dvs. tilhøvet mellom arkiv og arkivskapar.
Kommunale arkiv før hamskiftet
Det kommunale hamskiftet vart innleia med oppnemninga av kommuneinndelingskomiteen i 1946, med formål å foreslå endringar i kommunestrukturen. På denne tida var det 680 heradskommunar og 64 bykommunar i Noreg. I heradskommunane fanst det dessutan 69 bygningskommunar, 86 brannkommunar og 429 soknekommunar.[ii] Dei fleste heradskommunane var små, meir enn halvparten hadde færre enn 2.500 innbyggjarar. Dei kommunale administrasjonane var lite utbygd, og nær sagt fråverande i dei små kommunane. Under 50% av kommunane hadde tilsett formannskapssekretær. I dei andre fungerte ordføraren i denne funksjonen, og berre kommunekassen og likningsvesenet hadde tilsette funksjonærar.[iii] Kommuneinndelingskomiteen foreslo i si innstilling II at ei bemanning med formannskapssekretær, kommunekasserar og likningssekretær i heile stillingar skulle vere eit minimumsmål for ei tilfredsstillande kommunal forvaltning. Berre kvar fjerde heradskommune oppfylte dette målet i 1950.
Arkiv er ein administrativ arbeidsreiskap, men det er også eit administrativt produkt. Kva slags opplysningar som blir rekna som nødvendig å dokumentere, har variert til ulike tider, likeins måten dokumenta blir arkivert og oppbevart på. Dette blir tydeleg illustrert av dei kommunale arkiva på 1950-talet. Vi kan registrere store skilnader mellom kva som blir dokumentert i arkivet, arkivsystem og rutinar i kommunar av ulik storleik og med ulike administrative ressursar.
Ein kommune der ordføraren fungerte som formannskapssekretær var Masfjorden, som ligg i Nordhordland ved grensa til Sogn og hadde i 1959 knapt 2.000 innbyggjarar.[iv] Saksarkivet til kommunestyret frå 50-åra er ordna etter tre parallelle system: Hovuddelen ligg ordna etter møte, slik at dei saksdokumenta som var til behandling på eitt møte ligg fortløpande etter saksnummer. Ein mindre del av saksarkivet – som omfattar dokument som ikkje har vore til behandling i kommunestyret – er ordna kronologisk. Nokre større saker, som var aktive over lengre tid og behandla på fleire møte, har blitt emneordna alfabetisk. Det samla sakstilfanget for perioden 1951-60 utgjer ca. 2,1 hyllemeter.[v]
Ullensvang kommune ligg i Hardanger og hadde 2.500 innbyggjarar i 1959.[vi] Funksjonane som kommunekasserar og formannskapssekretær var samordna i ei heil stilling. Saksarkivet til kommunestyret vart så tidleg som frå 1951ordna etter Norsk Herredsforbunds arkivnøkkel, og utgjer for perioden 1951-63 ca. 1,6 hyllemeter.[vii]
Arkiva til kommunestyra i Masfjorden og Ullensvang viser at det i desse kommunane ikkje var vanleg å lage skriftlege forslag til vedtak i dei sakene som vart behandla. Vedtak vart dessutan berre unntaksvis grunngjevne. I dei sakene der formannskapet innstilte til kommunestyret er vedtaksframlegga skriftleg dokumentert i møteboka, men det synest ikkje som om det var vanleg å sende desse ut til kommunestyremedlemene. Arkiva ber i dett heile tatt preg av at det berre vart laga eit nødvendig minimum av eigenproduserte dokument, for det meste avgrensa til kopiar av utgåande brev. På den andre sida er det meste av inngåande korrespondanse arkivert og det er ikkje gjort nokon freistnad på å skilje ut rundskriv o.l. som ikkje har vore gjenstand for saksbehandling.
Skilnaden mellom desse to saksarkiva finn vi først og fremst i systema. I kommunar med tilsett formannskapssekretær, kan vi registrere ein tendens til at ein eller annan arkivnøkkel er tatt i bruk til ordning av saksarkivet til kommunestyret tidlegare enn i kommunar der ordføraren hadde denne funksjonen. Kommunestyrearkivet i slike kommunar framstår generelt som meir systematisk og i større grad prega av gjennomtenkte rutinar, t.d. når det gjeld bruk av journalstempel og kopibokføring. Dette treng likevel ikkje vere tilfelle for arkiva til andre organ, der ein ikkje har hatt tilsette funksjonærar. I Ullensvang er t.d. arkivet til skulestyret ordna etter to parallelle system – dels kronologisk og dels alfabetisk etter korrespondent – fram til 1967.
Eit noko anna bilete finn i Voss kommune, som hadde 10.250 innbyggjarar i 1959, der kommunesenteret Vossevangen også var eigen bygningskommune. I sentraladministrasjonen var det tilsett kontorsjef, og kommunen hadde også kommuneingeniør. Saksarkivet til formannskapet var ordna etter NHFs arkivnøkkel frå 1952 og utgjer 3,2 hyllemeter for perioden 1952-59.[viii] Arkivet gir inntrykk av at det har vore etablert faste rutinar i post- og arkivbehandlinga i sentraladministrasjonen. Dokumentasjonen i arkivet er meir omfattande enn i Masfjorden og Ullensvang.
Den skriftlege dokumentasjonen av saksbehandlinga var endå meir omfattande i Fana kommune, som i 1972 vart slått saman med Bergen. Kommunen hadde 31.129 innbyggjarar i 1959. Administrasjonen var svært godt utbygd, med både rådmann[ix] og teknisk rådmann. Alt frå 1946 hadde rådmannen gitt skriftleg grunngjevne innstillingar i dei sakene som vart behandla og i arkivet er innstillingane ordna som ein eigen serie. Saksarkivet frå rådmannskontoret er frå 1953 ordna etter Herredsforbundets arkivnøkkel, og utgjer for perioden 1951-60 ca. 20 hyllemeter.[x] Fana kommune er vel eigentleg atypisk for heradskommunane, og framstår administrativt og arkivmessig meir som ein mellomstor bykommune. Det fanst godt utbygde etatar for skolesektoren, sosialvesenet og dei tekniske oppgåvene, og desse hadde arkivsystem på line med rådmannskontoret.
Vi har sett at den kommunale arkivdanninga på slutten av 50-talet var prega av store skilnader mellom kommunane. Ei viktig årsak til dette kan vi finne i det dåverande regelverket for kommunal saksbehandling. Det fanst ingen generelle krav om grunngjeving av vedtak, noko som gjorde det unødvendig med skriftleg saksutgreiing når ei sak skulle behandlast i kommunestyret. I dei små kommunane var saksbehandlinga i stor grad munnleg: Eit innkome brev vart lese opp på møtet, diskutert og vedtak fatta. I arkivet er slike saker berre dokumentert med inngåande brev og vedtaket i møteboka – og kanskje med brevkopi i kopiboka. Forvaltningskomitéen oppsummerte i 1958 at det var berre «i byene og de større landkommuner at det foreligger skriftlige innstillinger fra administrasjonen med begrunnede forslag til vedtak i de saker som forelegges de folkevalgte organer til avgjørelse».[xi] Det fanst heller ingen generell plikt til å informere sakspartar om vedtak. Nokre særlover, som bygningslova, føresette likevel ein større grad av skriftleg saksbehandling.
Skilnadene i arkivdanninga kunne også vere store innanfor den einskilde kommunen. Det eksisterte vanlegvis ikkje noko felles arkivsystem i kommunen. Fråværet av administrative ressursar hadde etablert eit system der formennene i styre, råd og utval også hadde ansvaret for arkiva. Formannen førte møteboka, samla korrespondansen og førte av og til journal. Kvart folkevald organ fungerte som ein sjølvstendig arkivskapar ut frå eigne føresetnader. Arkivet til kommunestyret i Masfjorden kan framstå som typisk for arkiva til slike styre, både når det gjeld innhald og system. Saksbehandlinga er dokumentert i inngåande brev, i møteboka og kopi av utgåande brev. Saksutgreiingar og innstillingar finst vanlegvis ikkje.
Arkivsystema framstår som resultat av det vi kan kalle ei «spontan arkivdanning», som er styrt av at ordninga av dokumenta skal tene formannen sine umiddelbare framfinningsbehov. Arkivet blir dermed ordna slik den enkelte finn tenleg ut frå sine føresetnader, og ikkje av noko gjennomarbeida systematisert oppsett. Det er då heller ikkje uvanleg at skifte av ordførar eller styreformenn har resultert i skifte av ordningssystem.
I ein kommune med ressursar som Fana – og til ein viss grad i Voss – hadde dei ulike etatane overtatt sekretærfunksjonen for ein del styre og utval. Administrasjonen førte møteboka og korrespondansen til utvalet vart registrert i etaten sin postjournal, lagt i etaten sitt arkiv og kopibok. Her er det den kommunale etaten som framstår som arkivskapar, og ikkje det folkevalde organet. Etatsarkivet blir eit felles produkt av verksemda til administrasjonen og eitt eller fleire folkevalde organ. Denne arkivstrukturen blir vanleg i kommunane etter kvart som den administrative oppbygginga skyt fart frå slutten av 60-talet.
Kommunale arkiv etter hamskiftet
1960-talet markerer eit tidsskilje for kommunane. Kommunesamanslåingane i første halvdel av tiåret reduserte talet på kommunar med vel ein tredjedel. Sett høve til formålet med samanslutningane, å skape sterkare administrative einingar, kan resultatet neppe karakteriserast som særleg vellukka. Meir enn halvparten av kommunane hadde framleis under enn 5.000 innbyggjarar og ein tredjedel mindre enn 3.000.[xii] Samanslåingane er ikkje den viktigaste årsaka til veksten i den kommunale sektoren frå 60-talet.
Kommunesamanslåingane hadde likevel viktige arkivmessige konsekvensar, som det er på sin plass å nemne sjølv om dei ikkje gjeld utviklinga av arkivdanninga. Dei førte til at nokre tusen kommunale arkivskapar avslutta verksemda si, men det vart gjort lite for å ta vare på eller ordne arkiva. Dei fleste stader vart møtebokseriane frå kommunestyre, formannskap og skulestyre tatt vare på saman med arkiva til den nye kommunen, men korrespondansearkiv og arkiv frå andre arkivskaparar vart ofte liggjande utan tilsyn i fråflytta lokale.
Dette var bakgrunnen for at Riksarkivaren i rundskriv til kommunane av 5.08.65 understreka at den nye kommunen var ansvarleg for arkiva frå dei nedlagde kommunane, og at dette ansvaret også omfatta trygg oppbevaring og ordning av arkiva. Rundskrivet tilrådde ein arbeidsplan der kommunane først skulle kartleggje dei avslutta arkiva, skaffe tilfredsstillande arkivlokale og endeleg ordne og registrere materialet. Rundskrivet vart følgd opp berre i liten grad, noko som kan vere ein mål for arkivmedvitet i kommunane på denne tida.[xiii]
Dei viktigaste føresetnadene for den kommunale veksten som skulle kome, var dei nye oppgåvene som kommunane – særleg landkommunane – vart tilført. Den kommunale ekspansjonen vart eit viktig ledd i oppbygginga av den moderne velferdsstaten.[xiv]Kommunelova av 1954 hadde i formelt likestilt byar og landkommunar, men det var først ved folkeskolelova av 1959 og bygningslova av 1965 at likestillinga vart reell for to av dei viktigaste kommunale oppgåvene. Lov om sosial omsorg av 1964 utvida dessutan arbeidsområdet til det tidlegare forsorgsvesenet. Følgjene av den nye lovgivinga var at alle kommunar etter kvart måtte byggje opp fagetatar for skole-, sosial- og teknisk sektor. Bykommunane og dei største landkommunane hadde alt administrative apparat på desse områda, så endringane vart størst i dei mindre heradskommunane. Innføringa av forvaltningslova og offentligheitslova akselererte den administrative ekspansjonen i kommunane.
Dei nye krava til saksbehandling, partsinnsyn og offentligheit føresette skriftleg dokumentasjon i ein langt større grad enn tidlegare. Denne lovgjevinga endra også føresetnadene for kva som skulle dokumenterast i arkivet, bidrog difor sterkt til den store veksten i arkiva som starta på denne tida. Den kommunale ekspansjonen som starta på 60-talet førte til ei profesjonalisering av kommunane, der fagfolk overtok saksbehandling og tenesteyting.
Tidleg på 80-talet har kommunane utvikla seg frå sine ulike utgangspunkt til organisasjonar som framstår som like i hovudstrukturen: ein sterk sentraladministrasjon med rådmann og fagetatar for skole-, helse- og sosial- og teknisk sektor. På denne tida vart det openbart at den kommunale etatsstrukturen hadde blitt eit hinder for ei effektiv forvaltning. Saksbehandlingsprosessen var ofte tungvint fordi ei sak måtte innom fleire etatar før den kom til endeleg behandling i kommunestyret. Siste halvdel av 80-talet vart det difor prøvd ut ulike reformar for å bøte på desse problema. Denne prosessen førte etter kvart fram til den nye kommunelova av 1993.
Arkivsituasjonen midt på 80-talet var prega av at dei ulike etatane vanlegvis fungerte som eigne arkivskaparar, førte møtebok for eit eller fleire folkevalde styre og hadde saksarkiv og eitt eller fleire spesialarkiv som dokumenterte den politiske og administrative aktiviteten i etaten. Praktisk talt alle etatar brukte arkivnøkkel og hadde etablert visse rutinar for postbehandling og journalføring. Dei kommunale arkiva hadde eit anna innhald, ordning og ikkje minst omfang enn 25 år tidlegare. Dokumentasjonen av saksbehandlinga hadde blitt grundig og utfyllande og arkivomfanget var mangedobla. Saksbehandlingsprosessen førte dessutan til at gjenpartar av dei same saksdokumenta ofte vart arkivert i fleire etatsarkiv, noko som gjorde at arkiva vart unødvendig store. Denne situasjonen var utgangspunktet for dei første kommunale arkivplanane.
Arkivplan som styringsreiskap for arkivdanninga vart først prøvd ut av Bergen byarkiv, som midt på 80-talet utvikla arkivplanar for m.a. dei kommunale barnehagane. Interkommunalt arkiv i Hordaland var den første institusjonen som byrja å utarbeide overordna arkivplanar for kommunen. Formålet med desse planane var å styre arkivdanninga i kommunen, slik at berre nødvendig dokumentasjon vart tatt vare på. Eit viktig mål var difor å unngå ”dobbeltarkivering”. Arkivplanen for Sveio kommune[xv] fastsette her eit prinsipp som skulle bli retningsgivande for dei fleste kommunale arkivplanane i åra som kom: «Ei sak skal arkiverast i sin heilskap berre i den etaten som førebur saka, medan dei andre etatane som behandlar saka berre skal arkiverer sine eigne uttaler».
Dette prinsippet braut med det som var fastsett i dei gjeldande kassasjonsreglane, som fastsette at saka skulle arkiverast både der den oppstod og der endeleg vedtak vart gjort.[xvi] Arkivplanen etablerte også eit system for styring av kassabel informasjon til eige seriar. Det vart t.d. fastsett at all original personaldokumentasjon med varig verknad skulle styrast til eitt sentral personalarkiv, medan andre einingar berre skulle oppbevare kopiar av dokument med varig verknad samt dokumentasjon av rutinesaker i sine personalarkiv. Personalmappene i desse einingane kunne dermed kasserast etter få år. I arkivplanprosjekta var det vanleg å evaluere både arbeidsrutinar, seriestrukturen i kvart enkeltarkiv og tilhøva mellom enkeltarkiva. Det var difor ikkje uvanleg at ein arkivplan førte til at det vart oppretta nye arkivseriar, og i nokre få tilfelle vart det også etablert nye arkivskaparar.
Dei kommunale arkivplanane vart ein suksess. Andre kommunale arkivinstitusjonar tok opp arkivplanarbeidet og ytte etter kvart viktige bidrag til utviklinga av ein kommunal arkivplanmodell.[xvii] Arkivplanen førte mange stader til at det for første gong vart etablert ein arkivorganisasjon som omfatta heile kommunen, med ei overordna styring og felles rutinar.
Arkivplanarbeidet på 90-talet er uløyseleg knytt saman med dei interkommunale arkivordningane. Den sterke vektlegginga av arkivdanninga var noko som særmerkte dei kommunale arkivinstitusjonane. Medan det statlege arkivverket stort sett nøgde seg med å fastsetje visse ytre rammer for arkivarbeidet i forvaltninga (t.d. gjennom arkivinstruksen for staten og kassasjonsreglane), gjekk dei kommunale institusjonane eit steg vidare og greip direkte inn i arkivdanningsprosessen. Dei representerte dermed eit tidleg uttrykk for den oppfatninga av arkivinstitusjonane si rolle som internasjonalt er karakterisert med omgrepet «post-custodial»[xviii]: Arkivaren er ikkje berre ein passiv mottakar av arkiv, men har eit ansvar for å sikre at den nødvendige dokumentasjonen av handlingane blir skapt. Medan den internasjonale debatten om denne nye rolla i hovudsak vore innretta på dei elektroniske arkiva, gjaldt den norske kommunale varianten den gongen i første rekkje papirbaserte arkiv.
Denne haldninga representerer eit brot med den tradisjonelle oppfatninga av arkivaren si rolle som mottakar av arkiv som ubevisste biprodukt av arkivskaparen si verksem, slik denne er formulert av t.d. Sir Hilary Jenkinson.[xix] Det var likevel ikkje noko arkivteoretisk nyorientering som var grunnen til at denne prioriteringa, men heller ei form for marknadsstyring: Dei interkommunale arkiva, som leia an i denne utviklinga, var – og er – organisert på ein slik måte at kommunar som ikkje er nøgde med tenestetilbodet, kan melde seg ut av ordningane med kort varsel. Dette skaper eit press på institusjonane om å tilby tenester det er etterspørsel etter. Og den kommunale arkivplanlegginga oppfylte eit påtrengjande behov i kommunane om å skape ein arkivorganisasjon og eit fornuftig arkivsystem.
Ei anna sannsynleg årsak til denne prioriteringa av arkivdanning kan vere at dei interkommunale arkiva ikkje var depotinstitusjonar. Dei eldre kommunale arkiva vart ordna og katalogisert og deretter som hovudregel ført tilbake til eigarkommunen. Arbeidsoppgåvene til IKAene innebar difor i liten grad utnytting av arkiva som historiske kjelder. Dette gjorde det uaktuelt å utvikle tenestetilbod for t.d. formidling. Byarkiv og fylkesarkiv prioriterte også arbeid med arkivdanning etter dei same prinsippa som dei interkommunale arkiva. Men desse institusjonane hadde si hovudforankring som historiske minneinstitusjonar og valde ei balansert vektlegging av arkivdanning, depotoppgåver og formidlingsfunksjonar.
Den kommunale fristillinga og den elektroniske revolusjonen
Den administrative fristillinga av kommunane som følgde av kommunelova av 1993 fall i tid saman med innføring av elektroniske arbeidsverktøy på dei fleste område i forvaltninga. Kommunar hadde brukt elektroniske datasystem sidan byrjinga på 80-talet, men dette var rekneskaps- og kontorstøttesystem som ikkje produserte elektronisk arkivdokumentasjon. Dei tidlege elektroniske journal- og saksbehandlingssystema («sak-/arkivsystema») føresette at informasjonen vart skrive ut på papir og representerte difor ikkje nokon grunnleggjande endring av arkivfunksjonane. Den største innverknaden fekk desse tidlege systema på arkivorganisasjonen. Sak-/arkivsystema etablerte ein felles database for journalføringa i kommuneadministrasjonen, og knytte saman etatar som tidlegare hadde hatt separat journalføring. Dette gjorde det praktisk muleg med eit felles saksarkiv for desse etatane.
Kommunelova av 1993 la opp til at kvar kommune kunne bestemme sin eigen organisasjon. Dette førte til at kommunane, som hadde hatt ei nokon lunde lik etatsorganisering, relativt rakst utvikla eigne og skiftande organisasjonsstrukturar. Mange kommunar har i løpet av dei siste ti åra vore igjennom tre omorganiseringar. Dette skapte arkivmessige problem, fordi nedlegging og oppretting av administrative einingar skal følgjast opp med å avslutte arkiva til nedlagde einingar og å opprette av arkiv for dei nye. For å unngå at ein i framtida skulle sitte at med ei lang rekkje arkiv frå arkivskaparar med kort levetid og overlappande funksjonar, vart kommunale sentralarkiv lansert som eit alternativ. Det første sentralarkivet som er dokumentert i ein arkivplan vart oppretta i Osterøy kommune.[xx]
Om vi vender tilbake til Masfjorden kommune, så fekk den sin arkivplan i 1998.[xxi] Planen legg opp til at kommunen skal ha eit sentralarkiv, som skal utføre arkivtenester for tre einingar: Politisk avdeling (ordførar og utvalsleiarar), rådmannskontoret inkludert kommunekassen og ei driftsavdeling med ein seksjon for teknisk og landbrukssektor, og ein for skole-, kultur-, helse- og sosialtenester. Sentralarkivet er i planen definert som ein eigen arkivskapar som fører felles postjournal og har felles saksarkiv for desse einingane. I tillegg skal tenesteområda innafor helse- og sosialsektor vere eigne arkivskaparar og føre eigne postjournalar for sine spesialarkiv (klient- eller pasientarkiv). Avdelingar som er lokalisert utanfor skal fungere som sjølvstendige arkivskaparar og ha eigne arkiv.
Den arkivstrukturen som vart vald i Masfjorden, er med mindre variasjonar representativt for korleis mange små og mellomstore kommunar organiserte arkivfunksjonen i slutten av 90-åra. Variasjonane gjekk på graden av sentralisering: nokre kommunar kunne leggje alle arkivfunksjonar, inkludert dei tenestene som behandla sensitive personopplysningar, under sentralarkivet. Andre valde å leggje desse utanfor sentralarkivet.
Ein føresetnad for sentralarkiva var at kommunane nytta eit felles elektronisk sak-/arkivsystem. Bruken av elektroniske verktøy i kommunane akselererte den siste halvdelen av 90-talet. Ved hundreårsskiftet hadde praktisk talt alle kommunar tatt i bruk elektroniske sak-/arkivsystem, og noko mindre grad elektroniske fagsystem for tenesteeiningar som sosialkontor og barnevern. Neste steg i denne utviklinga, skanning av inngåande korrespondanse og elektronisk distribusjon av saksdokumenta, vart tatt i bruk i dei første kommunane i 1998-99. Til skilnad frå første del av 90-talet er det no tale om datasystem som må reknast som elektroniske arkiv, om enn ikkje elektroniske saksarkiv. Både sak-/arkivsystema og fagsystema inneheld data som ikkje blir – og i aukande grad ikkje kan – skrivast ut på papir. Kommunane må difor utvikle strukturar og prosedyrar som gjer det muleg å bevare dei elektroniske arkiva.
I stortingsmeldinga om arkiv, bibliotek og museum blir det sagt følgjande om denne oppgåva: «Generelt må det konkluderast med at det i kommunesektoren står endå meir att å gjera enn i staten for å få kontroll med bevaringssituasjonen for elektronisk arkivmateriale. Her er det både tale om å vekkja til medvit om problemet og å finna fram til tekniske løysingar og administrative rutinar og ordningar. Det er i dette perspektivet at interkommunalt depotsamarbeid truleg vil vera særleg føremålstenleg, då ein neppe kan venta at kvar einskild kommune åleine kan løysa dei utfordringane ein her står overfor.»[xxii]
Biletet som blir teikna av situasjonen i kommunane er nok rett, men det er nødvendig å gjere merksam på at fleire av dei kommunale arkivinstitusjonane har sett i verk tiltak for å førebu dette arbeidet. M.a. har Oslo byarkiv, IKA Hordaland og IKA Rogaland kartlagt elektroniske arkivsystem med sikte på å utvikle ein strategi for å bevare desse, og publisert rapportar om kartleggingane.[xxiii] Det er openbart at dei fleste kommunane vil vere avhengig av interkommunalt arkivsamarbeid for å kunne bevare dei elektroniske arkiva. Unntaka her er dei største byane, som bør ha eigne ressursar til denne oppgåva.
Arkivteoretiske problemstillingar
Dei lovbestemte føresetnadene for kommunal forvaltning har sidan 50-talet skapt ei utvikling mot integrering og samansmelting av dei ulike tenesteområda, og endra kommunane frå å vere organ for lekmannsstyre til profesjonelle byråkratiske organisasjonar. Kommunane alltid har vore samansette organisasjonar med fleire sjølvstendige arkivskaparar. Før kommunelova av 1993 var dei organisert dels etter kommunelova og dels etter ei rekkje særlover, som føresette at det var etablert visse administrative eller politiske einingar. Dette bidrog til ein nokolunde einsarta arkivskaparstruktur i kommunane. Frå 1993 vart det opna for at kommunane sjølv kunne bestemme sin eigen organisasjonen. Dette ført til ulike og skiftande organisasjonsstrukturar i kommunane, samtidig som talet på arkivskapande einingar vart redusert. Den teknologiske utviklinga har samtidig på ein drastisk måte endra vilkåra for dokumentproduksjon og distribusjon. Arkiva har fått nytt innhald og nye strukturar.
I ein kommune som Masfjorden kan vi i løpet av denne perioden registrere ei utvikling frå ei desentralisert, spontan og tilfeldig til ei sentralisert, profesjonell og regelstyrt arkivdanning. Det er særleg to forhold som særmerker denne utviklinga og byr på arkivteroretiske utfordringar:
Grensene for kva som har blitt rekna som nødvendig å dokumentere i arkivet har blitt flytta. Medan ein på 50-talet ofte berre arkiverte opphavet og resultatet av ei sak, dvs. innkomne brev, vedtak og eventuelt kopi av utgåande brev, var situasjonen ein heilt annan på 70-talet. Hovudgrunnen til dette er sannsynlegvis dei endringane i lovverket i løpet av 60-talet, som gjorde det nødvendig å arkivere alle relevante saksopplysningar. Samtidig er det forhold som kan tyde på at denne utviklinga starta før forvaltningslovgjevinga. Auka administrative ressursar gjorde det mogleg å dokumentere større delar av saksbehandlinga enn før, og utviklinga av kopieringsteknologien på 60-talet gjorde mogleg å distribuere saksdokument på ein enklare måte enn før. Ei nærare undersøking av kommunale arkiv frå 50- og 60-talet ville kunne fortelje meir om korleis desse faktorane påverka denne utvikling.
At teknologisk utvikling påverkar omfanget av kva som blir arkivert, kan vi m.a. observere i journalføringa etter at dei elektroniske journalsystema vart tatt i bruk. Når det opna seg høve til å registrere opplysningar ein tidlegare ikkje registrerte, vart dette gjort. Kva konsekvensar elektronisk post vil få for denne utviklinga, er det for tidleg å seie noko om. Med det er openbart at e-post har endra vilkåra for skriftleg kommunikasjon og at dette på ein eller annan måte vil bli nedfelt i arkiva.
Ein arkivteoretikar som har behandla spørsmålet om grensene for kva som blir arkivert, er nederlandske Eric Ketelaar. Han har lansert begrepet arkivalisering[xxiv] for å beskrive ”the conscious or unconscious choice (determined by social and cultural factors) to consider something worth archiving”[xxv]. Han hevdar at kunnskap om desse faktorane er nødvendige for å forstå arkiva og kunne ”sjå igjennom og bak dokumenta” for å finne det bodskapet dei formidlar. Ketelaar har openbart eit poeng. Om ein skal bruke kommunalt arkivmateriale frå 50-talet, vil det vere nødvendig å ha kunnskap om dei ulike tersklane som fanst for arkivering i kommunane. Når dokumentasjon som finst t.d. i Fana formannskap sitt arkiv manglar i Masfjorden, er dette fordi ein her hadde eit lågare ”arkivaliseringsnivå”, og ikkje fordi dokumenta er kasserte eller har gått tapt. Kunnskap om dei ulike føresetnadene for kva som vart arkivert, vil difor ha innverknad på korleis arkiva blir brukt som historiske kjelder.
Endringar i arkiva sine proveniens, frå enkle til meir samansette relasjonar, gjer det nødvendig å utvikle den metoden for arkivbeskrivelse som ligg til grunn for dei felste arkivkatalogar og arkivplanar. I praktisk talt alle kommunar kan vi registrere ei utvikling frå mange til færre arkivskaparar i løpet dei siste femti åra. Den første reduksjonen skjedde ved at dei nye administrative einingane overtok arkivskaparfunksjonane frå dei folkevalde organa. Det neste steget i denne utviklinga kjem med dei elektroniske verktøya, som gjer det muleg å lage eit felles arkiv for heile kommunen.
Korleis skal vi arkivteoretisk beskrive denne utviklinga? I løpet av 90-talet har dei fleste kommunar vore igjennom ei utvikling dei ein har gått frå mange arkivskaparar med kvart sitt fysiske enkeltarkiv, via ein situasjon med ein felles elektronisk postjournal og separate papirbaserte enkeltarkiv, til eit felles sentralarkiv for både elektroniske og papirbaserte arkiv. Det må vere uproblematisk å definere den felles postjournalen i mellomperioden som eit register med fleire arkivskaparar. Og det vil vere eit logisk framhald av dette å definere sentralarkivet som eit arkiv med fleire arkivskaparar. Ein del av arkivskaparane til sentralarkivet kan dessutan ha eigne arkiv i tillegg: Sosialtenesta i ein kommune kan ha eit eige elektronisk fagsystem for si klientbehandling, med integrerte funksjonar for postjournal, møtebok og klientarkiv, og papirutskrifter av ein del av dataene i fagsystemet. Samtidig vil den saksbehandlinga som ikkje er relatert til klientar foregå i det felles sak-/arkivsystemet og bli dokumentert i sentralarkivet. Sosialkontoret i dette dømet vil ha arkivskaparrelasjonar til to arkiv.
Proveniensprinsippet har vore rettesnora for å ordne og beskrive arkiv dei siste hundre åra. Eit arkiv skal bevarast i samsvar med sin ytre proveniens og ikkje blandast saman med andre arkiv. Samtidig skal dei indre samanhengane i arkivet – den opphavlege ordninga – takast vare på. Proveniensprinsippet sin styrke er at det legg opp til å bevare arkiva i sin opphavlege administrative kontekst, og slik gjer det mogleg å gi dokumenta kjeldekritisk behandling. Så lenge tilhøvet mellom arkivskapar og arkiv har vore enkle ein-til-ein-relasjonar, har dette vore relativt uproblematisk å beskrive desse. Innføringa av elektroniske arkivsystem har endra relasjonane mellom arkivskapar og arkiv, noko som krev at vi utviklar metoden for å beskrive arkiva.
Eit anna problem som må avklarast, er korleis vi skal kategorisere elektroniske sak-/arkivsystem. Logisk, funksjonelt og innhaldsmessig tilsvarar eit sak-/arkivsystem eit papirbasert enkeltarkiv. Der papirformatet føresette at møteboka, postjournalen og kopiboka skulle bindast inn og bevarast som fysiske arkivstykke og saksarkivet skulle ordnast i mapper for kvar sak etter ein arkivnøkkel, gjer lenkinga mellom journaldatabasen og dei elektroniske dokumenta det muleg å produsere møtebøker, postjournal, kopibok og saksarkiv etter søk. Sak-/arkivsystemet framstår logisk og innhaldsmessig som eit sjølvstendig enkeltarkiv på linje med det papirbaserte enkeltarkivet.
Det har blitt hevda at det har skjedd eit paradigmeskifte i arkivistikken, fordi den etablerte teorien og metoden ikkje lenger er i stand til å beskrive desse nye arkiva. Canadiaren Terry Cook hevdar at situasjonen i dag samsvarer med Thomas Kuhn sin definsjon av paradigmeskifte: «when answers to the research questions no longer explain sufficiently the phenomena being observed (in the archival case, recorded information and its creators) or when the practical methodologies based on the theory from such observation no longer work (as they certainly do not for many archival activities, and not only coping with electronic records).»[xxvi] Cook framhevar at dette ikkje betyr at proveniensprinsippet må forkastast, men at det reformulerast slik at det «changes from linking a record directly to its single place of origin in a traditional hierarchical organizational structure, to becoming a virtual and more elastic concept reflecting those functions and processes of the creator that caused the record to be created, within and across constantly evolving organizations, inter-acting with an ever-changing clientele, reflecting differing organizational and managerial cultures, and adopting often idiosyncratic conventions of work and human interaction appropriate for flattened, horizontal, networked, and (often) short-term organizations. Provenance, in short, is linked to function and activity rather than structure and place. Provenance becomes virtual rather than physical.»[xxvii]
Som nemnt ovanfor har ein i arkivplansamanheng forsøkt å løyse dette problemet med å definere sentralarkivet – eller kommunen – som arkivskapar for dei nye fellesarkiva. Eg oppfattar denne løysinga som tilslørande, fordi den fører til at ein ikkje får dokumentert den administrative konteksten som arkivet blir skapt i, ein kontekst som skiftar hyppig på grunn av organisatoriske endringar i kommunane. Ei utvikling av metoden for å beskrive proveniens, slik Cook går inn for, vil difor vere nødvendig.
Avslutning
Det er særleg fire hendingar mellom 1950 og 2000 som har fått store konsekvensar for dei kommunale arkiva:
Endringane i kommunestrukturen på 1960-talet, som reduserte talet på kommunar med nesten 300 og oppheva dei siste særkommunane.
Innføringa av nye lover for kommuneforvaltninga samt forvaltningsslova og offentligheitslova i løpet av 60-talet.
Innføringa av elektronisk arbeidsverktøy frå slutten av 1980-talet.
Kommunelova av 1993.
Samanfall i tid gjer at vi kan operere med to avgjerande tidsskilje. Det første, som kan tidfestast til 1965-70, markerer ei omstrukturering av kommunane og innleiinga av profesjonaliseringa av dei kommunale arkiva og samtidig ei endring av føresetnadene for kva som vart arkivert. Det andre – tidfesta til 1990-95 – inneleier ein periode då innføringa av elektronisk arbeidsverktøy og organisatorisk fristilling av kommunen tar i bruk nye arkivformat og etablerer nye relasjonar mellom arkivskaparar og arkiv. Denne utviklinga aktualiserer ein arkivfagleg debatt som bør førast også utanfor det kommunale arkivmiljøet.
(Denne artikkelen vart trykt i «Fra Clio til Kringsjå – Festskrift til Riksarkivar John Herstad, Oslo 2002)
[i] Uttrykket vart introdusert i boka «Det kommunale hamskiftet» av F. Kjellberg og T. Hansen, Oslo 1984.[ii] Ordninga med soknekommunar, som omfatta 172 av heradskommunane, vart oppheva frå 1. juni 1951.[iii] Innstilling II fra kommuneinndelingskomiteen, Oslo 1952, særleg s. 5-6, 49-60
[iv] Opplysningane om folketal i kommunane og tilsette i administrasjonen er henta frå «Endeleg tilråding frå kommuneinndelingskomiteen om kommuneinndelinga i Hordaland», 1960.
[v] Interkommunalt arkiv i Hordaland: Arkivkatalog for Masfjorden kommune, 1998.
[vi] Noverande Ullensvang herda var før 1964 delt i Kinsarvik og Ullensvang kommunar.
[vii] Interkommunalt arkiv i Hordaland: Arkivkatalog for Ullensvang herad, 2001.
[viii] Upublisert arkivkatalog ved Interkommunalt arkiv i Hordaland.
[ix] Etter kommunelova av 1938 kunne heradskommunar etter godkjenning av Kongen tilsetje rådmann. Rådmannen hadde m.a. fullmakt til å utarbeide innstillingar til formannskap og kommunestyre.
[x]:Dreyer, A og Tepstad, G: Arkivkatalog for Fana formannskap, Bergen byarkiv 1988
[xi] Innstilling frå forvaltningskomitéen, avgitt 13.03.1958, sjå særleg s. 81-87.
[xii] Jfr. Tore Grønlie i Næss, Hovland, Grønlie, Balddersheom og Danielsen: «Folkestyre i by og bygd», Oslo-Bergen-Trondheim_tromsø, 1987, a. 215-16
[xiii] Det einaste kommunen i Hordaland som der vi kan dokumentere at rundskrivet vart følgd opp, er Ullensvang. Her vart det oppnemnd ei særleg arkivnemnd, som samla og registrerte arkiva frå dei nedlagde Kinsarvik og Ullensvang kommunar.
[xiv] Sjå t.d. Tore Grønli si framstilling ”Velferdskommune og utjevningsstat” i Folkestyre i by og bygd.
[xv] Arkivplan for Sveio kommune vart godkjent av kommunestyre 30.11.89 som den første i Noreg
[xvi] Riksarkivaren: Retningslinjer for bevaring og kassasjon av kommunale arkiver, Oslo1987, s. 11.
[xvii] Eit viktig bidrag her var arkivplanen for Balestrand kommune, utarbeida av Fylkesarkivet i Sogn og Fjordane åååå. Saman med arkivplan for Meland kommune (IKA Hordaland åååå) kom den til å stå modell for ei rekkje kommunale arkivplanar i heile landet.
[xviii] Sjå t.d. Eric Ketelaar: What i Archival Science, http://www.hum.uva.nl/bai/home/eketelaar/information.html
[xix] Sjå t.d. Terry Cook si framstilling ”Archives in the post-custodial world”, Archivum vol XLIII, s.194-95
[xx] Arkivplan for Osterøy kommune 1995.
[xxi] Arkivplan for Masfjorden kommune, 1998.
[xxii] Stortingsmelding om arkiv, bibliotek og museum nr. 22/99-00, s. 39
[xxiii] Sjå t.d. Langstidslagring av avsluttede elektroniske arkiv i kommunal sektor (IKA Rogaland 2001), Deponordning for elektroniske arkiv (IKA Hordaland 1999)
[xxiv] Nederlandsk: ”archivalisering”, engelsk: ”archivalization”
[xxv] Eric Ketelaar: Tacit Narratives: The Meanings of Archives, i Archival Science Vol. 1 No. 2 2001, s. 133
[xxvi] Terry Cook: Archival science and postmodernism: new formulations for old concepts, i Archival Science Vol. 1 No. 1 2001, s. 5
[xxvii] Samme stad, s. 21.
Depotdrengen 